关注成本预算绩效管理咨询业务 延伸造价咨询服务产品链
关注成本预算绩效管理咨询业务
延伸造价咨询服务产品链
近年来各级财政部门陆续开展了成本预算绩效管理试点工作，并取得了良好的成效，其核心工作之一是项目支出成本效益分析和成本定额编制。而这正是造价工程师驾轻就熟的业务，造价工程师对于“成本”和“定额”的理解和掌握程度是非常深入的，尤其是“定额理念”，无论是理论角度，还是实践角度，均是如此，无出其右。从近期的业务实践中看，造价工程师关注、研究和参与财政支出成本绩效管理咨询业务，一方面可以满足财政部门对咨询机构执业能力的现实需求，另一方面对推动造价咨询行业的发展又有着重大的价值和意义。本文尝试从业务实践的角度向造价工程师介绍成本预算绩效管理咨询业务的相关情况，以期引起造价工程师对该业务的重视，并投入到业务实践中去。
一、成本预算绩效管理的概念和意义
（一）关于两个概念
1.什么是“成本预算绩效管理”？
成本预算绩效管理是指在财政预算管理中要强化成本效益管理，全面落实中共中央和国务院关于全面实施预算绩效管理的要求，牢固树立成本与绩效并重理念，推进预算和绩效管理一体化建设，将绩效成本的理念、方法贯穿于预算编制、执行、考核、评价的完整闭环管理，从源头上破解财政资金科学配置的难题。加强顶层设计和制度创新，逐步构建“项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本”的成本预算绩效管理体系，加快形成分领域、分行业支出标准体系。
2.什么是“项目支出成本效益分析”？
《山东省省级项目支出成本效益分析工作规程》（非正式稿）给出了项目支出成本效益分析的定义：项目支出成本效益分析是全面实施预算绩效管理的一项基础性工作，是全过程成本预算绩效管理的重要环节，主要任务是按照投入成本与产出和效益相匹配的原则，科学测算、全面衡量项目支出的投入成本，认真研判影响成本的关键因素和成本变动趋势，建立科学的财政支出标准，提出统筹兼顾成本投入和预期绩效的最优方案，在此基础上，设置成本、产出和效益等方面的绩效目标和监督考核指标，为预算执行中开展监控、预算结束后绩效评价提供依据。
同时，该文给出了成本效益分析的主要工作内容，包括明确总体目标、确定效益目标、分解产出任务、测算项目成本、制定定额标准、编制绩效目标。根据这两年的业务实践，笔者认为其中的核心工作主要是测算项目成本、制定定额标准，而在这两项工作中，造价工程师又是极具优势的，其原因就是造价工程师对成本分析与制定定额标准有着深度的理解和掌握。试举一例，政府投资基本建设工程，在该项目的成本效益分析中，成本分析就是我们最熟悉不过的概预算编制工作，应该指出的是，这里所说的制定“定额标准”中的“定额”在这里的含义并不是住建部门颁布实施的造价定额，而是“财政支出限额指标”的含义，被定义为“财政支出定额”，是单位产出量的财政支出标准和限额，相当于工程造价术语中的“投资指标”。如举行一次大型会议或培训，其财政支出的定额标准可以按照每位参会人员平均支出额度；非集中供暖项目采用每平方米取暖面积的取暖费用模式设定财政支出定额标准；北京市的公交车补贴项目采用百公里综合成本模式设定财政支出定额标准；对于工程建设类的，则是平方米造价、延长米造价等单位工程量的造价指标，这个也是造价工程师所熟知和掌握的。
（二）成本预算绩效管理的意义
当前，受退税减税降费政策和疫情防控等因素叠加影响，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中仍存在政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、绩效理念尚未牢固树立等问题，影响了财政资源统筹和可持续性。
因此实施成本预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的内在要求，是有效配置财政资源、提高公共服务供给质量的必然选择，也是落实政府带头过“紧日子”、化解财政收支矛盾的重要举措，是建立现代财政制度的必由之路。
二、业务实践证明造价工程师完全有能力胜任成本预算绩效管理咨询业务
（一）成本效益分析业务实践概况
2021年开始，山东省各地市财政部门开始了实施成本预算绩效管理的试点工作，至2022年，全省各地市均已开展了试点工作，多数财政部门委托第三方咨询机构实施了成本绩效分析工作，通过检索各地相关报道，试点阶段各地所选择的试点项目很多还是相对简单、成本效益管理相对完善的项目，如城市保洁、园林绿化、城市基础设施管养等项目，此类项目其实也是造价工程师非常熟悉的项目，很多项目的预结算编审也是有造价工程师参与其中的。笔者作为造价工程师，也积极参与其中，尝试通过业务实践活动，探寻造价工程师在成本绩效管理咨询中的方法和途径，以期拓展工程造价咨询服务的范畴，延伸造价咨询服务的产业链，为行业长期可持续发展做出一定的探索。
2022年度，受某区财政部门的委托，笔者带领一个团队先后完成了三个成本效益分析试点项目，包括城市管养支出项目成本效益分析试点项目、公务用车管理平台成本效益分析试点项目和公交运营补贴成本效益分析试点项目；完成了区直120余个部门单位成本效益分析辅导项目，协助各部门单位编制了300余个个成本定额子目，基本涵盖了一般公共支出项目的各个类别。通过本次业务实践活动，实现了对成本效益分析业务的深入了解，探索形成了有针对性的工作思路和方法，较好的完成了本年度的受托任务，受到了委托单位的好评，当然最大的收获是提升了团队在绩效管理咨询领域的执业能力和执业水平，为团队今后在该领域的长期可持续发展奠定了坚实的基础。
（二）项目案例
为了更好的说明这个业务类型，这里列举一个造价工程师相对熟悉的项目类型，就是城市管养项目，包括路灯、城市绿化管养、铺装管养、建筑小品管养、泵站及驿站公厕管养等项目。
1.工作内容及流程
按照成本效益分析规程，咨询任务包括明确总体目标、确定效益目标、分解产出任务、测算项目成本、制定定额标准、编制绩效目标及优化项目管理等。其中：
（1）明确总体目标。根据地方党委政府重大决策部署和国民经济与社会发展规划，结合部门、单位的职责，对项目需求进行梳理，准确表述总体目标，这里的总体目标就是指项目绩效目标中的总体目标。
（2）确定效益目标。根据项目总体目标，从经济效益、社会效益、生态效益等方面，对项目预期影响和效果进行全面分析，并归纳为若干可衡量的效益指标，形成项目效益目标。这个“项目效益目标”是一个体系，可以根据项目实际情况细分为二级、三级、四级指标，目前在绩效管理咨询业务实践中，绩效目标体系的编制和审核是一个重点、难点，特别是如何全面、正确的梳理出项目的相关效益，并恰当选择指标值类型并准确设置定性指标值和定量指标值。可以说绩效目标的完整性、准确性决定了一个成本效益分析项目的成败。
（3）分解产出任务。针对预期要实现的效益目标，充分考虑本部门、单位可利用的资源情况，研究确定最合理可行的工作路径，明确工作任务，并通过具体、可量化的数量、质量及时效指标，反应工作任务完成后的产出情况。对于城市管养项目来说，在本次成本效益分析工作中，分解任务就是将项目整体进行分类，首先按照大类进行划分，如路灯、绿化管养、其他城市基础设施管养等。其次在每一个类别中，再进行细分，如绿化管养再细分为绿地管养、乔木管养、水系管养等，并且根据项目管养级别划分为一级养护、二级养护。划分原则执行目前实际管养制度及管养模式，还要考虑目前已经形成的成本计算模式，特别是市场化较为成熟的项目更是如此。
（4）项目成本。对照确定的工作任务和预计产出情况，运用科学的成本核算方法，逐项细化成本构成和测算依据，并结合项目支出的历史成本，参考其他可比省市和上下级部门情况，分析成本变动趋势，提出与预期绩效相匹配的成本投入最优方案。
对于城市管养项目，在项目细分以后，一是可以参考现有的城市管养定额类标准，如住建部2011年颁布的《市政工程设施养护维修估算指标》（HGZ-120-2011）、山东省住建厅2020年颁布的《山东省市政养护维修工程消耗量定额》等。二是部分省、市发布了一些有关城市管养费用的文件是非常好的参考，如湖南省株洲市城市管理和综合执法局、株洲市财政局2020年印发的《关于发布<株洲市市政设施养护维修年度费用指导标准（试行）>的通知》，全面确定了各类城市基础设施的年度管养维修费用标准，如主干道沥青混凝土路面的年度维修费用，分使用年限5年以下、10年以下、15年以下、15年以上的年度维护费用为4.75元/平方米、5.88元/平方米、8.08元/平方米和11.38元/平方米，尽管各地地质、气候及交通条件不一样，但是这种模式是非常值得参考的。三是目前对于此类市场化程度较高的项目，各地均有相当数量的成交案例，其合同价格就是最好的参考依据，这个依据也是最直接的依据，是规程中所提到的“历史成本”。
笔者在本次业务实践中，主要是采用了第三种模式，收集了项目所在地前三个年度的不同条件、不同类别、不同单位的管养费用成交金额，此类项目均为通过政府采购确定的社会化服务供应商，其成交数据是公开招标的结果，具有很大的代表性。数据使用中对同类数据进行了处理，包括筛除了不平衡报价因素，采用平均价格形成“社会平均水平”，这一点和工程造价定额的编制原则是一致的。
（5）制定定额标准。根据成本效益分析结果，对于成本构成相对稳定的投资类项目、服务运营类项目和财政补贴类项目，研究制定成本定额标准和财政支出标准，作为今后预算安排的重要参考依据。
在业务实践中，笔者带领团队探索采用消耗量定额的模式，编制子项目的定额标准，一是依据主管部门制定的管养标准以及合同约定相关标准对管养工作中的人工、材料、机械消耗量进行梳理，如在绿地管养子目中，管养标准确定一级管养、二级管养人工安排分别为5000平米/人•年、10000平米/人•年，定额单位设置为1平方米，则在定额编制时人工消耗量就按照每1平米消耗的人工数量编制人工消耗量；对于绿化用水、农药、化肥、其他材料、机械等均以此类推进行编制，完全采用了消耗量定额的编制模式，为今后成本定额的动态化管理奠定基础。二是关于人、材、机单价以及相关费用项目，这些项目的单价均按照成本效益分析时点价格进行取定；在参考之前年度的历史成本时，则注意调整其人工、材料价格，推导出同一口径的可比价格，最终形成定额单价，类似于工程造价中的“全费用综合单价”。
（6）编制绩效目标。梳理成本效益分析过程中形成的产出、效益和成本指标，通过归纳和提炼，科学规范地编制项目绩效目标，全面反应项目实施的预期绩效。绩效目标中的成本指标应根据成本对象特点，从总成本、单位成本、成本项目等方面科学设置，既完整体现经济方面的实际投入，也充分反映预算活动对生态环境、社会公众福利等方面可能产生的负面影响。
在业务实践中，我们结合预算部门在绩效目标管理中存在的问题，对已经形成的绩效目标体系进行完善，最终形成完整、准确、规范的绩效目标体系。
（7）优化项目管理。结合成本效益分析，对项目支出的规划设计、组织安排、实施模式、职责分工、监督管理等提出意见建议，进一步优化项目支出管理。
结合在成本效益分析工作中发现的预算单位存在管理问题，特别是在成本效益管理方面的问题，也在成本效益分析报告中提出了存在的问题和相关建议。
2.成本效益分析成果文件
在完成项目的成本效益分析后，编制形成了成本效益分析报告，包括报告正文和附件，报告正文主要包括项目基本情况、分析方式和方法、分析内容、问题和建议、附件等。附件主要包括成本效益分析表、定额明细表、定额分析表等。
如绿化管养项目，编制了29个定额子目，详见表1。
其余试点项目中，非工程建设类、城市管养类外，则分别根据其自身特点设置了定额单位，并分别编制了定额分析表。如公务用车管理平台成本效益分析中，采用了“百公里综合成本”模式，公交运行补贴项目参照北京市做法采用了分线路设置“单线路单次综合运行成本”模式，油井管护项目采用“单井年度维护费用”等等。
三、实践启示与建议
（一）造价工程师开展绩效管理咨询服务满足了多方需求
1.满足财政及预算部门对成本绩效管理咨询服务的需求
在开展试点项目的成本效益分析和对部门的辅导的过程中发现，无论是财政部门还是预算部门在实施成本预算绩效管理过程中，特别是在开展成本效益分析时面临着很多的实际困难，包括诸多的专业性问题如成本定额编制技术问题、成本效益分析中“数据资源”缺失问题等，导致在试点过程中面临着重重困难。
根据目前绩效管理政策，允许这些专业性咨询项目委托第三方机构实施，实践证明，具备专业胜任能力的第三方机构完全可以承担成本预算绩效管理咨询工作，特别是造价咨询机构，在成本管理、定额编制方面具有天然的行业优势，专业胜任能力强。委托第三方机构这种方式可以满足财政部门、预算部门的需求，解决目前存在的这些困难，圆满完成成本效益分析工作，协助财政部门推进成本预算绩效管理任务。
2.满足造价工程师服务转型的需求
目前造价工程师面临着服务转型和提升的痛苦阶段，大家都在探索新的业务发展模式，拓展新的业务类型，延伸造价咨询服务的产业链，如在全过程咨询领域、BIM领域均作出了有意的探索。笔者通过近几年在绩效管理咨询领域的探索，认为造价工程师应该关注到绩效管理咨询同样是造价工程师一个不小的市场，随着全面实施预算绩效管理的持续推进，目前已经形成了一个较为完整、独具特色的咨询市场，包括事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价、成本效益分析以及相关的咨询服务，都已初具规模，值得引起造价工程师群体的高度关注。
开拓绩效管理咨询市场，以造价工程师为背景的绩效管理咨询的专业团队已初具规模，但应注意的是参与其中的造价工程师数量还是不多，尤其是投入较多精力、深入研究该业务领域的人员还是太少，目前还不能满足业务发展的需求，尤其是在执业能力方面还多有欠缺。相信在不久的未来，随着绩效管理咨询市场的发展，一定会吸引更多的造价工程师投身到该领域中。
（二）开拓成本预算管理咨询的建议
1. 深入研究，取长补短，致力于提升造价工程师在该领域的执业能力
实践证明，造价工程师在承办绩效管理咨询业务（包括绩效评价、成本效益分析等）中自身是具备独特的技术优势和组织优势，比如在工程建设类项目中，造价工程师自身就是本行业的“总经济师”，对于项目成本的掌握程度是最深的，特别是在“造价指标”和“成本定额理念”方面，没有人能够替代造价工程师的角色和地位。即使是在其他的成本效益分析项目中，造价工程师也是完全能依靠自身优势去高质量完成各类支出项目的成本效益分析工作。
但同时也应该高度关注造价工程师自身的短板和不足之处，特别是由于自身专业限制，不了解财政，不熟知财政制度，这一点是造价工程师开展此类业务时必须攻克的难关，需要在实践中不断地学习，完善自身知识结构，提升执业能力，以便更好的完成在绩效管理咨询领域的探索和发展。
2.建议各级价协进一步强化执业培训力度，快速提升行业整体执业能力
山东省价协在造价工程师的继续教育课程中已经增加了绩效管理咨询培训课程，中价协也在组织基本建设项目绩效评价规程，对于造价工程师参与绩效管理咨询业务已经给与了一定的重视，也在密切关注着这个“边缘市场”的发展。但笔者认为，目前各级价协对此的关注度还有待进一步的提高，如中价协2019年颁布的《工程造价咨询企业服务清单》（CCEA/GC 11-2019）中，服务清单中编制了75类服务项目，并没有将“绩效管理咨询”业务单列为一项，只是在A007 PPP项目咨询中单列了一个小项“（6）绩效评价”，由于这个服务清单对行业具有很强的引导性，这样设置就将绩效管理咨询业务放在了一个极为次要的地位，不利于拓展该项业务，建议今后在修订时增加一个大项（作为一级服务项目）。
建议各级价协进一步加大引导，强化专业培训，发挥造价工程师的专业优势，带领造价工程师群体在绩效管理咨询市场中获得更大的发展。可以通过组织专题研讨会、专题培训、组织编辑专业文献、在会刊上设立专栏、成立专业委员会等方式，扩大宣传力度，引导行业进一步提高对绩效管理咨询的关注度，造价咨询机构也应该加大培训投入，完善激励机制，激发造价工程师投身绩效管理咨询的兴趣。
相信在未来的绩效管理咨询市场中，造价工程师一定会发挥更大的作用，为中国现代财政制度建设贡献造价工程师的力量。
后记：在绩效管理咨询领域探索了七年时间，想把自己的所思所想介绍给大家，希望有更多的造价工程师关注到这个领域，只是限于文字水平有限，拉拉杂杂写了一些，肯定有不少的谬误之处，请各位同仁多包涵，多批评指正。